拯救地方債——成因、原則與方略 環(huán)球微動態(tài)
正確認(rèn)識當(dāng)前的地方債務(wù)難題，具有特殊的歷史成因、時代成因、制度成因，是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到后工業(yè)化、后城市化、后貨幣化時代的客觀現(xiàn)象，是高速發(fā)展必然付出的代價。
地方債務(wù)的背后是中國資產(chǎn)負(fù)債表的創(chuàng)造周期，問題的表現(xiàn)是債務(wù)的擴(kuò)張速度超過資產(chǎn)的形成能力，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府失去償付能力。線性近似的表現(xiàn)是，經(jīng)濟(jì)增長速度（與資產(chǎn)收益率高度相關(guān)）追不上債務(wù)增長速度，而且兩者的裂口越來越大，形成了一個超級發(fā)散結(jié)構(gòu)，而且發(fā)散的速度越來越快。
在深層次根源上，地方債務(wù)的形成有以下三大成因：
(相關(guān)資料圖)
歷史成因：美國次貸危機(jī)之后，尤其是四萬億支持民企的刺激計劃和歐債危機(jī)之后，穩(wěn)增長的任務(wù)幾乎全部交給了地方政府。與之配套的就是給地方發(fā)債的權(quán)限，并以新的預(yù)算法確定下來。疫情發(fā)生后抗疫的任務(wù)也交給了地方政府，在三條紅線出臺以前，地方依靠基金性政府收入（土地轉(zhuǎn)讓金）可以維系，但是三條紅線之后，財政缺口越來越大，地方債問題開始暴露。
時代成因：債務(wù)當(dāng)前已經(jīng)與氣候、不平等、文明沖突等一樣，成為困擾所有國家的全球性難題。中國地方債務(wù)的形成與中國步入后城市化時代有很大關(guān)系。地方債務(wù)形成的資產(chǎn)主要是城市基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)行基礎(chǔ)高度依賴房地產(chǎn)。當(dāng)前，中國快速推進(jìn)的城市化已經(jīng)結(jié)束，總體來看房產(chǎn)供給幾近飽和，一個增量時代已經(jīng)結(jié)束了。各個地方必須學(xué)會從投資、建設(shè)城市，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、運(yùn)營城市。在這個轉(zhuǎn)型過程中，如何消化過去的債務(wù)是關(guān)鍵。
制度成因：幾十年未變的分稅制和央地關(guān)系，可能已經(jīng)不適應(yīng)后城市化和后工業(yè)社會。稅收作為地方政府的“主營收入”，七成以上交給了中央，但是八成以上的事權(quán)又在地方，收支缺口只能靠發(fā)債賣地彌補(bǔ)。地方政府的“賽馬”制度，越來越短的地方政府官員任期，讓地方GDP競賽異化為“債務(wù)競賽”。土地轉(zhuǎn)讓金是未來稅收現(xiàn)金流的資本化，地方債務(wù)是對未來財政資源的透支。
必須以防風(fēng)險攻堅戰(zhàn)最艱苦戰(zhàn)役的思想準(zhǔn)備，以持久戰(zhàn)的理念來處理化解當(dāng)前的地方債問題。過去是游擊戰(zhàn)、運(yùn)動戰(zhàn)，哪里出了問題堵哪里、兜哪里?，F(xiàn)在需要中央統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一部署，單靠地方政府自救已經(jīng)很難了。
處理地方債務(wù)要堅持以下五項基本原則：
1，發(fā)展化債原則。中國的地方債是在中國高速的城市化和經(jīng)濟(jì)增長中形成的，是在發(fā)展中形成的，也必須要依靠發(fā)展的手段來化解。從技術(shù)操作層面，不是一刀切的砍掉債務(wù)，不是這種靜態(tài)思維，而是需要樹立一種動態(tài)思維：讓經(jīng)濟(jì)增長的速度，財政收入的速度，逐漸超過債務(wù)增長的速度，或至少債務(wù)成本增長的速度。中國還是一個發(fā)展中國家，需要用發(fā)展的手段。發(fā)達(dá)國家的那些處理債務(wù)的方式可能沒法照搬，但可以借鑒。
2，金融安全原則。地方債務(wù)風(fēng)險攻堅戰(zhàn)不是速決戰(zhàn)，而是持久戰(zhàn)。不能一刀切的下虎狼藥，以免發(fā)生傳染到全局的大風(fēng)險。要局部拆彈，區(qū)域隔離，防止傳染，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。當(dāng)前金融體系都是高度板結(jié)的，地方債務(wù)的風(fēng)險如果處理不當(dāng)，很可能會傳染出去造成股市、匯市、銀行等更大的風(fēng)險和危機(jī)。
3，有序推進(jìn)原則。金融問題非同一般，要區(qū)分好優(yōu)先次序，將本就有限的公共信用資源用到刀刃上。一般來說，要遵循“先自救后他救，先救急后救窮”的有序原則。先自救，就是誰家的孩子誰抱走，實(shí)在沒人抱還得上一級認(rèn)領(lǐng)抱走。先救急，就是對要發(fā)生償付危機(jī)而且會影響到大局的區(qū)域，進(jìn)行果斷救助。但是不能“救窮”，以免造成債務(wù)上“養(yǎng)老賴”的問題，形成更大的道德風(fēng)險和地方政府失信。
4，標(biāo)本兼治原則。化債要與改革轉(zhuǎn)型同步，借著這次債務(wù)危機(jī)嚴(yán)肅某些省市的財政紀(jì)律。最有效的改革是危機(jī)倒逼的改革。十幾年來，中央三令五申強(qiáng)調(diào)規(guī)范地方債務(wù)，但采取的約束主要是債務(wù)限額和資產(chǎn)負(fù)債表約束（負(fù)債率），地方政府“上有政策下有對策”，感受不到真正的痛。今年的約束是現(xiàn)金流量表約束，就是賬上沒錢了，這個約束是硬性的，地方政府感到了真正的痛。只有真正的痛才會帶來真正的改變，所以現(xiàn)在也是推動財稅改革的好時機(jī)。
5，快速及時原則。提前預(yù)警，及時處置，時間換空間。天下化債，唯快不破。美國最近幾個月連續(xù)出現(xiàn)嚴(yán)重的銀行流動性危機(jī)，但是由于政府部門果斷采取了接管措施，將問題消滅的48小時之內(nèi)，既避免發(fā)生了大的風(fēng)險，又節(jié)約了公共信用資源。這個做法值得我們借鑒。
地方債務(wù)處理的七大方略：
1，組織保障。中央金融工作委員會成立專門的、高級別的地方債務(wù)處置專項小組，進(jìn)入常態(tài)化工作狀態(tài)。要以抗疫時期的統(tǒng)戰(zhàn)方式應(yīng)對地方債務(wù)風(fēng)險問題。
2，資金保障。中央發(fā)行特別國債或其它專項債作為“資本金”，牽頭各省級政府成立特別風(fēng)險處置基金，在保障基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上處理債務(wù)問題。如果基層政府因?yàn)槿狈ω斦Y金無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)，很可能會引起社會不穩(wěn)定。
3，信息公開。查清家底，摸清情況，公開透明，消除市場猜疑和恐慌。各級地方政府不僅要建立清楚的“四本帳”，還要按照政府會計做好“三張表”。算清楚賬，認(rèn)清病理，是治病的前提。向市場和社會公開，讓投資者風(fēng)險可計量，反而會降低市場恐慌。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，市場害怕的不是“已知的未知”，而是“未知的未知”。
4，降低負(fù)擔(dān)。擴(kuò)大地方債務(wù)置換的數(shù)量，全面降低付息成本。中央部門加杠桿的空間，此時不用更待何時。中央國債的好處是信用等級高，發(fā)行規(guī)范、法治、透明，成本低，沒有像地方政府非標(biāo)那樣的隱性風(fēng)險。
5，審計問責(zé)。審計同步進(jìn)行，厘清責(zé)任，加強(qiáng)問責(zé)，防止再發(fā)生道德風(fēng)險。
6，盤活資產(chǎn)。對國有和政府部門沒有能力運(yùn)營的資產(chǎn)向社會出售，對有凈現(xiàn)金流的資產(chǎn)進(jìn)行證券化；因?yàn)檫\(yùn)營體制原因資產(chǎn)收益率低的資產(chǎn)，可以通過混合經(jīng)營的方式委托專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營。對于無法產(chǎn)生現(xiàn)金流但是有非常重要的社會收益的資產(chǎn)，應(yīng)該發(fā)行限額內(nèi)的地方債務(wù)，并盡量加快債務(wù)置換。對于不規(guī)范發(fā)行的債務(wù)，該破產(chǎn)清算的破產(chǎn)清算，同時嚴(yán)格追究責(zé)任人的責(zé)任。破產(chǎn)意味著新生，意味著輕裝上陣從頭再來。當(dāng)然，這些壞賬需要銀行來消化。
7，信用重建。進(jìn)一步完善城投債市場體系，用市場化的方式提升地方債務(wù)治理能力。擴(kuò)大而不是縮小城投債比重，并將城投債轉(zhuǎn)化為“市政債”。靠市場來對地方政府的信用進(jìn)行評估，對債務(wù)進(jìn)行約束。因?yàn)槭袌龆际枪_透明的，風(fēng)險是可計量的，有利于地方債務(wù)的長期治理。
（作者為西京研究院創(chuàng)始院長）
（文章來源：第一財經(jīng)）
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